口岸突發(fā)事件相關(guān)法律法規(guī)尚存不足
2022-09-01 13:39:12 來源：法律快車
目前，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型的變革時期，制度的變遷引起權(quán)力與利益在不同主體之間的重新分配和轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素。尤其是我國加入WTO以來，經(jīng)濟的快速發(fā)展、國際貿(mào)易的活躍及旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，使我國進入了一個出入境活動急劇上升的時期，“大進大出”的通關(guān)模式愈發(fā)明顯，并且這些口岸又是境內(nèi)外敵對勢力和不法分子制造政治事件、暴力案件、新聞熱點的敏感地帶。當發(fā)生口岸突發(fā)事件時，職能部門如何依據(jù)法律法規(guī)，及時、迅速、妥善地處置突發(fā)自然災(zāi)害、打擊敵對勢力和不法人員的破壞活動就顯得尤為重要。
一、口岸突發(fā)事件的基本理論
（一）口岸突發(fā)事件的概念
口岸是指一國政府通過設(shè)定掌管對外經(jīng)濟貿(mào)易和國際交往進出活動的場所。一般來說，是指具有一定的設(shè)施和條件，對交通運輸工具停靠、人員上下、貨物裝卸和辦理運輸手續(xù)的港口、車站、機場、通道等場合，即對外開放口岸是一個主權(quán)國家允許他國人員、貨物、交通運輸工具等入出本國邊境的特殊地點。隨著各國、各區(qū)域之間的經(jīng)濟貿(mào)易活動和人員遷移活動范圍的延伸、交通運輸工具的升級換代以及入出境口岸場所的變化，使得口岸的內(nèi)涵和外延也發(fā)生著巨大的變化，并已逐步成為經(jīng)濟地域的代名詞和城市最為重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。
突發(fā)事件，在國際上通常稱之為危機事件。我國習慣將公共危機事件稱之為突發(fā)事件。從廣義上，可以被理解為突然發(fā)生的事情，必須采取非常規(guī)的方法來應(yīng)對；從狹義上，是指意外地突然發(fā)生的重大或敏感事件。后者主要是指包括事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等，而前者則還包括自然災(zāi)害等。根據(jù)2007年11月1日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）之規(guī)定，“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。口岸是一國對外交往的門戶及內(nèi)外連接的關(guān)系紐帶。它不僅具有出入人員類型多樣、交通運輸工具密集、群體流動性大等特點，也是國與國之間溝通交流的重要渠道，更是維護國家主權(quán)安全的前沿陣地。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施,為突發(fā)事件的處置提供了強有力的法律支撐。根據(jù)該法對突發(fā)事件的界定，結(jié)合口岸特點和邊檢機關(guān)的職能，將口岸突發(fā)事件界定為：在口岸突然發(fā)生的，需要邊檢機關(guān)采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的危害國家安全，危及人員安全，影響口岸暢通和出入境秩序的事件。
（二）口岸突發(fā)事件的分類
對口岸突發(fā)事件進行分類是了解和研究的基本途徑，按其性質(zhì)可以分為四類。一是治安性或刑事性突發(fā)事件。指在口岸發(fā)生的各種違反行政法規(guī)或刑事法律的突發(fā)事件，如偷渡者出入境受阻時，為逃避處罰而暴力抗法甚至闖關(guān)等情形。二是政治性突發(fā)事件。指在國內(nèi)外敵對分子、敵對勢力的操縱或參與之下，不法分子為實現(xiàn)其直接或間接的政治目的而引發(fā)的破壞、制造混亂和不良影響的突發(fā)事件。如個別“MY”分子、“FL”分子不甘心破壞活動失敗，企圖通過非法出入境，往返于國內(nèi)外進行反動、邪教宣傳，又如個別“ZZ”分子有組織有預(yù)謀的示威、鬧事等情形。三是災(zāi)難性突發(fā)事件。指在口岸發(fā)生的，由于各種人為原因或不可預(yù)見的自然原因造成的各種重大的災(zāi)害。如操作不當、管理混亂、泥石流、颶風或其它原因造成的交通運輸工具顛覆、起火、沉沒等交通事故等等。四是技術(shù)性突發(fā)事件。指在口岸現(xiàn)場突然停電，造成系統(tǒng)設(shè)備無法正常啟動和運行，口岸秩序混亂、人員滯留等情形。
（三）口岸突發(fā)事件的成因
口岸突發(fā)事件作為一種社會矛盾的綜合反映，必然與各種社會因素有著密切聯(lián)系。引發(fā)口岸突發(fā)事件的原因復(fù)雜，有國外的，也有國內(nèi)的；有政治的，也有經(jīng)濟的；不僅有人為的，還可能是自然因素引起的，往往各種因素交叉影響，都會引發(fā)口岸突發(fā)事件的發(fā)生。
1.西方反華勢力的破壞滲透。我國少數(shù)人由于受西方思想、制度和生活的影響，以追求物質(zhì)生活為目的，產(chǎn)生信仰危機，甚至被國外敵對勢力所利用，成為潛在的不穩(wěn)定因素。這些少數(shù)人與國內(nèi)“MY”分子、ZJJD分子相勾結(jié)，不僅在我國境內(nèi)進行各種破壞活動，而且隨時可能在口岸制造各種突發(fā)事件，以達到其破壞的目的。
2.境內(nèi)外因素交織存在威脅。就國際而言，隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展，各國之間的交往更加頻繁、便利，各國的黑惡勢力、K主義勢力也向國際化方向發(fā)展。他們通過制造K事件以達到其在經(jīng)濟和政治上不可告人的目的。“9.11”事件以后，國際K活動日益猖獗，而且K手段多樣化，“食品ZD”、“人體ZD”、“汽車ZD”不斷出現(xiàn)。我國陸地與14個國家接壤，在相互接壤的地區(qū)開設(shè)有通行口岸，周邊國家和地區(qū)由于其各種內(nèi)外因素的影響，在不同時期可能會產(chǎn)生動蕩，引起其邊境地區(qū)沖突或社會動亂，容易造成口岸突發(fā)事件。就國內(nèi)而言，一些違法犯罪分子為了逃避國內(nèi)法律的懲處，就想方設(shè)法逃到國外“避難”，當他們在出入口岸被阻截時，就有可能破釜沉舟，突然發(fā)難。
3.不可預(yù)見的突發(fā)性災(zāi)害事件。突發(fā)性的地震、火災(zāi)、颶風等自然災(zāi)害波及到口岸地區(qū)，造成各種破壞和損失，有可能給口岸工作帶來影響。另外裝載著人員和貨物的出入國（邊）境的交通工具，因為地理因素、自然氣候條件以及機械和人為因素的影響，很可能出現(xiàn)重大交通事故。而且對出入境人員的管理相對困難，易在出入國（邊）境交通工具或口岸內(nèi)發(fā)生事端，這都可能會引發(fā)口岸突發(fā)事件。2016年10月21日，倫敦國際機場發(fā)生疑似化學品泄漏事件，導(dǎo)致500名旅客與員工緊急撤離，26人感到不適。同年，12月15日，剛剛投入營運的印尼首都雅加達的蘇加諾哈達國際機場第三航站樓發(fā)生天花板坍塌事故，造成3人受傷，造成短時間的混亂局面。由此可見，某些意外事故的發(fā)生也可能引發(fā)口岸突發(fā)事件。
二、口岸突發(fā)事件的立法現(xiàn)狀及法律運行中存在的不足
（一）我國口岸突發(fā)事件的立法現(xiàn)狀
目前，在突發(fā)事件的法律體系構(gòu)建方面，國家已經(jīng)頒布了單獨的60多部法律、行政法規(guī)，以及超過50個部門規(guī)章，有關(guān)的文件超過110個。除此以外，還有一些應(yīng)對突發(fā)事件的地方性法規(guī)和規(guī)章，而這些有關(guān)應(yīng)對的法律、法規(guī)和規(guī)章，在實踐中起到了相當重要的作用。2004年憲法修正案將“緊急狀態(tài)”正式寫入了我國的根本大法。2007年11月1日《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式施行，該法對社會安全突發(fā)事件發(fā)生的預(yù)警和處置工作均作了相應(yīng)的具體規(guī)定。2013年7月1日頒布實行的《出境入境管理法》對規(guī)范出境入境管理，維護國家的主權(quán)、安全及社會、口岸秩序提供了法律依據(jù)。2015年7月1日，《國家安全法》出臺施行。2016年1月1日，“千呼萬喚始出來”的《反KB主義法》正式施行。它從國家層面對安全防范、情報信息、調(diào)查、應(yīng)對處置、國際合作、保障措施、法律責任等方面作出了全面規(guī)定，為我國依法打擊K性質(zhì)的口岸突發(fā)事件提供了法律依據(jù)和保障。另外，我國的《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民武裝警察法》、《戒嚴法》、《民用航空安全保衛(wèi)條例》等都有針對社會安全突發(fā)事件的相關(guān)規(guī)定。它們的出臺，不僅標志著我國突發(fā)事件應(yīng)對工作全面進入名律化，更體現(xiàn)了在我國的應(yīng)急名律建設(shè)中，行政執(zhí)法進入到了更為廣闊的領(lǐng)域。
（二）口岸突發(fā)事件法律運行存在的不足
1.立法存在空白。當前我國雖然已經(jīng)在法治建設(shè)道路上大步邁進，近年來，不斷有新名律定出臺，《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《反KB主義法》就是其中的典型。執(zhí)法主體在處置突發(fā)口岸突發(fā)事件過程中，法律依據(jù)越來越充分，但不可否認的是，雖然新法推出，舊法修改，法治進程不斷加快，但難免有“掛一漏萬”的情況存在，某些立法領(lǐng)域仍存在空白和不足，亟待相應(yīng)填補完善。以現(xiàn)行《出境入境邊防檢查條例》為例，該行政法規(guī)僅僅提出了口岸限定區(qū)域的名詞，對于范圍確定、管理內(nèi)容等均無規(guī)定。這導(dǎo)致了全國各地海港、空港、陸地口岸，因現(xiàn)實環(huán)境不同，劃定的限定區(qū)域也各不相同。同時，劃定的主體也有不同。有的口岸限定區(qū)域由邊防檢查站自主劃定，有的由口岸管理部門劃定，有的由機場管理部門劃定，有的是由地方政府劃定。如《河南省人民政府關(guān)于加強鄭州航空口岸管理的意見》中規(guī)定“出境口岸限定區(qū)域范圍為：出境國際候檢廳廈門到登機口；入境口岸限定區(qū)域范圍為：入境下機口至入境候檢廳大門”；《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理條例》中規(guī)定“陸地為國界線我主一側(cè)縱深2KM，公路外線兩側(cè)各100M的區(qū)域”。這些規(guī)范性文件的不同，導(dǎo)致了實踐處置的差異，因其法律層次不高，效力有限，易在法律適用中產(chǎn)生爭議。再如，國家在舉辦一些重大的活動時，如舉辦奧運會、世博會等，加強口岸管控是不可能僅靠某單個部門或某一單位就能順利完成，它需要口岸各管理機關(guān)之間的廣泛配合和協(xié)作，立法對此亦未作相應(yīng)規(guī)定。
2.權(quán)利保障不足。就口岸突發(fā)事件而言，不論是何種類型，其最終落腳點直接指向公民個人，故導(dǎo)致侵犯個人權(quán)利的可能性也隨之提升。在處理事件過程中，對公民權(quán)利的尊重與保護會直接影響突發(fā)事件的處置效果。雖然憲法的核心內(nèi)容概括起來就是保障人權(quán)、限制國家公權(quán)力。但在口岸突發(fā)事件中，公民的基本權(quán)利往往得不到重視與保護，我國憲法未對公民基本權(quán)利作更加明確的規(guī)定，這導(dǎo)致在口岸突發(fā)事件處置過程中，政府權(quán)力會在“應(yīng)急”的情況下缺少必要的程序規(guī)制而隨意擴張，應(yīng)急權(quán)力的實施針對應(yīng)急權(quán)力的問責機制建設(shè)不到位。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》在規(guī)定社會和公眾參與突發(fā)事件時，僅以規(guī)定一般義務(wù)的方式來明確公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。該規(guī)定導(dǎo)致的結(jié)果就是，私權(quán)無論是否出于維護公共利益的目的，都只能對自身的應(yīng)急行為承擔法律責任。
3.法律效力較低。當前我國雖然已經(jīng)制定了諸多關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件的法律法規(guī)，如《軍事法》、《治安管理處罰法》、《集會游行示威法》等，但這些法律一般僅適用于應(yīng)對某種特定類型的公共突發(fā)事件，而對于應(yīng)對多元性、復(fù)雜性的突發(fā)事件的法律法規(guī)較為缺乏。僅以口岸涉外突發(fā)事件應(yīng)對程序性規(guī)定為例，我國沒有一部法律作系統(tǒng)規(guī)定，在具體應(yīng)對過程中，統(tǒng)籌參照其他相關(guān)的法規(guī)甚至規(guī)范性文件。如《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《關(guān)于處理涉外案件若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于處理外國人違反治安管理案件若干問題的通知》等。這其中，要么相關(guān)規(guī)定不夠明確，具體針對性不強。要么只是公安機關(guān)的內(nèi)部規(guī)范性文件，要以規(guī)定的穩(wěn)定性不強，不具有指向作用。其歸納總結(jié)一點就是法律位階較低，在適用中容易產(chǎn)生爭議，不利于保護執(zhí)法對象的合法權(quán)益。
4.可操作性不強。大部分立法在內(nèi)容上較為抽象和原則，缺乏可操作性，尤其是緊急情況下的行政程序法律規(guī)范嚴重不足。參與《突發(fā)事件應(yīng)對法》起草的中國人民大學莫于川教授介紹，立法過程中為爭取盡早出臺，很多內(nèi)容一再精簡，很多程序性規(guī)定也被減去，造成法律本身的操作性差。比如，有些法律法規(guī)僅僅強調(diào)了立法機關(guān)對各級行政機關(guān)所具有的指導(dǎo)作用，有些法律法規(guī)僅僅強調(diào)了上級行政機關(guān)進行指揮協(xié)調(diào)與規(guī)劃的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有些法律法規(guī)僅僅強調(diào)了突發(fā)事件處置措施的實質(zhì)性的規(guī)定，有些法律法規(guī)僅僅強調(diào)行政機關(guān)權(quán)力的分配，有些法律法規(guī)忽視了下級行政機關(guān)和一些權(quán)力機構(gòu)在處置突發(fā)事件中能夠發(fā)揮的重要作用，有些法律法規(guī)忽視了上下級行政機關(guān)之間有效的配合與協(xié)調(diào)，有些法律法規(guī)忽視了對處置突發(fā)事件的執(zhí)法程序的制約；有些存在沖突的突發(fā)事件應(yīng)對法律法規(guī)、各部門法不能協(xié)調(diào)和相互彌補，效能無法整合與發(fā)揮。以行政協(xié)作制度為例，設(shè)置行政程序的目標是為了實現(xiàn)制約和規(guī)范相關(guān)職能部門行政行為，尤其是在口岸突發(fā)事件發(fā)生后，要對職能部門規(guī)范行政權(quán)運行的步驟和時限做出明確具體的規(guī)定，對各類口岸管理行政行為都要進行程序性規(guī)范，為此保證口岸管理活動的有序進行，確保口岸的協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于立法本身存在的缺陷，導(dǎo)致實踐中行政協(xié)助的運行，更多的是依靠政策、行政、社會關(guān)系等制度外的因素來運作，從而降低了其可操作性，導(dǎo)致直接影響了口岸突發(fā)事件的處置效率。
5.管理權(quán)責不清。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7條規(guī)定了：“以各級政府作為各地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”，而領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是否是行使突發(fā)事件處置權(quán)的主體，卻并未明確闡釋。具體到口岸工作中表現(xiàn)得更為明顯。當前，口岸限定區(qū)域存在著邊檢、海關(guān)、檢驗檢疫、口岸辦公室、機楊公司、海事、港口公司、鐵路公路管理單位等，各個管理主體行使職權(quán)依據(jù)的法律法規(guī)互不相同，導(dǎo)致在管理過程中出現(xiàn)沖突。例如，部分海關(guān)人員不認可邊檢站對口岸限定區(qū)域的管理，理由是“口岸是海關(guān)的監(jiān)管區(qū)，《海關(guān)法》的法律效力高于《出境入境邊防檢查條例》”。再比如，在機場口岸突發(fā)事件中，其預(yù)警管理的主體也沒有明確，到底是航空公司、機場，抑或是機場公安機關(guān)。這些問題都是在實踐處置中做法不一，主要是各機關(guān)間的摸索協(xié)調(diào)。正是因為突發(fā)事件的管理權(quán)責不清，往往造成處置的不及時、不準確，甚至激化危機矛盾，造成更惡劣的影響。
三、完善口岸突發(fā)事件法律制度的若干思考
現(xiàn)行突發(fā)事件法律制度在立法、執(zhí)法和人權(quán)保障等層面的缺失，啟示人們必須在借鑒他國先進經(jīng)驗和我國具體實際的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行法律制度進行完善。
（一）健全現(xiàn)行立法規(guī)范之思考
1.填補立法領(lǐng)域空白。首先，要著眼于綜合的基本立法，還要建立細化口岸突發(fā)事件專門應(yīng)急處置法，來達到填補完善相關(guān)的法律法規(guī)的目的。構(gòu)建完整體系的口岸突發(fā)事件應(yīng)對法律制度，需要將基本應(yīng)急法與專業(yè)、類型化的應(yīng)急法相結(jié)合。將基本就應(yīng)急法作為特定應(yīng)急法的指導(dǎo)原則，讓后者具有專業(yè)類型的特點，更具有針對性。同時，又不脫離應(yīng)急法律自身應(yīng)有的制度屬性。對各主體的權(quán)利義務(wù)與職責予以明確的規(guī)定，強化對公民基本權(quán)利方面的規(guī)定，弱化行政部門自由裁量的權(quán)力，這樣才能保證在口岸突發(fā)事件時，有法可依、有法必依、執(zhí)法高效。其次，由于口岸突發(fā)事件其本身獨有的特殊性，應(yīng)該在立法或者適用時厘清其所處的法律關(guān)系，即嚴格法律種類和界限，或是民事法律或是行政法律抑或是刑事法律，正確處理相互之間所涉的法律關(guān)系。再次，在立法調(diào)研基礎(chǔ)上應(yīng)根據(jù)《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《集會游行示威法》以及《中華人民共和國刑法》中有關(guān)法律條款規(guī)定，制定相配套的規(guī)范性文件，對處置口岸突發(fā)事件對象標準和范圍、組織機構(gòu)和人員管理、經(jīng)費管理、辦案規(guī)程、處理標準、平時預(yù)防以及相關(guān)問責制等進行規(guī)范。最后，立法規(guī)定口岸管理機制。建議報請國務(wù)院召集公安部、海關(guān)總署、交通運輸部等相關(guān)部委研究出臺專門文件，明確規(guī)定口岸限定區(qū)域管理制度，既兼顧海關(guān)、公安、邊檢、機場等部門的職能作用，又保障口岸的安全穩(wěn)定與順暢通關(guān)。
2.規(guī)范執(zhí)法程序運行。程序一方面可以約束行政權(quán)力的裁量權(quán)，維護法律的穩(wěn)定性，同時，也兼容選擇的自由，使法律體系具有更大的可塑性和適應(yīng)能力。口岸突發(fā)事件應(yīng)對能否取得成功，從某種意義上說，就是依靠行政機關(guān)的應(yīng)急處理能力和合理利用自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)被看作是“雙刃劍”，如果運用得當，即能實現(xiàn)維護公共利益、社會秩序和公民權(quán)利的目標。倘若濫用，則會對公民權(quán)利造成嚴重的損害。因此，如何控制應(yīng)急管理中的自由裁量權(quán)，使其在合理的限度內(nèi)運行就顯得尤為重要，而規(guī)范權(quán)力的運行程序，就是遏制權(quán)力濫用的“鐐銬”。我國口岸突發(fā)事件應(yīng)對的法治化，必須著重加強程序制度建設(shè)，運用法律程序規(guī)范應(yīng)急管理權(quán)力的行使，是立法的任務(wù)，也是執(zhí)法領(lǐng)域必須注意的問題，讓國家權(quán)力戴著“鐐銬”舞蹈則是有效對突發(fā)事件，保障公民合法權(quán)利的最佳手段。
3.明確執(zhí)法主體責任。無論在口岸突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，執(zhí)法主體行使的權(quán)力來自“先天”授權(quán)抑或是“后天”委托。都要以法律的形式明確其職權(quán)，使之成為清晰化、合法化的實施主體。在參照相關(guān)法律制定地方各部門的具體規(guī)章時，也應(yīng)當將部門之間的協(xié)調(diào)機制劃分清晰。可以由省市一級制定專門的協(xié)調(diào)機制指導(dǎo)意見，也可以將協(xié)調(diào)機制的設(shè)立放在各部門的預(yù)案中，以便發(fā)生情況后立即適用，充實法律責任，完善政府責任銜接的相關(guān)法律。同時，賦予執(zhí)法部門更全面的權(quán)力。在口岸突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，由于事態(tài)緊急，相關(guān)執(zhí)法部門與公民、其他組織之間可能會產(chǎn)生矛盾沖突，如果不加以明確執(zhí)法部門的具體權(quán)力范圍，當其處置突發(fā)事件時，極有可能因權(quán)力界限不清、范圍責任不明等問題與公民、企業(yè)、社會組織等主體發(fā)生糾紛，造成事件不能得到妥善解決，影響執(zhí)法部門對于突發(fā)事件應(yīng)對的效率。所以，為了調(diào)動口岸突發(fā)事件應(yīng)對中相關(guān)執(zhí)法部門的工作積極性，最大限度地避免公權(quán)力與私權(quán)利之間的緊張關(guān)系與矛盾沖突，激勵其盡最大能力進行災(zāi)害的救援與災(zāi)難的救助，有必要的在口岸突發(fā)事件應(yīng)對的法律法規(guī)中，適度給予相關(guān)部門更加全面、合理的權(quán)力。
具體到口岸處置突發(fā)事件工作中，應(yīng)理順口岸限定區(qū)域的管理體制，有必要明確口岸限定區(qū)域的分工和權(quán)限。應(yīng)明確賦予邊檢機關(guān)對口岸限定區(qū)域的主要管理權(quán)，當然也可不排除海關(guān)、公安、安檢等單位在政策范圍內(nèi)依法履行其職責。2013年7月1日施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第6條已明確規(guī)定：邊防檢查機關(guān)負責口岸限定區(qū)域管理。邊檢機關(guān)承擔維護出入境秩序和職能，同時，邊檢機關(guān)隸屬公安部，具有警察性質(zhì)，法律法規(guī)已明確規(guī)定邊檢機關(guān)具有執(zhí)法權(quán)。
（二）完成現(xiàn)行執(zhí)法體制之構(gòu)建
由于行政權(quán)力的行使往往會損害公民的合法利益，因此在口岸突發(fā)事件中，行政權(quán)力的行使應(yīng)當受到嚴格的限制，規(guī)范執(zhí)法程序是約束行政權(quán)力的有效手段。在口岸突發(fā)事件的處置階段，公民的合法權(quán)利也必然要依靠相應(yīng)的程序性法律法規(guī)得以保障，這就要求行政權(quán)力的實施者，必須按照法律的程序來行使國家權(quán)力，在口岸突發(fā)事件應(yīng)對中，公民可以要求執(zhí)法者表明身份、出示相關(guān)法律文書、告知執(zhí)法理由及權(quán)利救濟的事項。
1.設(shè)立常設(shè)機構(gòu)。當前我國口岸突發(fā)事件應(yīng)對的組織體系，涉及公安、消防、邊防、海關(guān)、海事等十多個行政職能部門，各部門之間缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。此種現(xiàn)狀，導(dǎo)致事件處置過程中，指揮協(xié)調(diào)難，各部門權(quán)力分散，責任不清，任務(wù)不明，難以及時有效地整合各種資源進行應(yīng)急管理，結(jié)果不能將突發(fā)事件的危害降到最低點。由此筆者建議，借鑒法治發(fā)達國家的先進做法，設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)對常設(shè)機構(gòu)。此種做法的益處有兩個：一是在口岸突發(fā)事件發(fā)生時，有一個組織專門負責協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急行為，這樣能夠有效地整合資源，組織實施應(yīng)急處置；二是按照相關(guān)法律的規(guī)定，在非突發(fā)狀態(tài)時期，組織實施應(yīng)急物資保障、通信設(shè)備維護等各項應(yīng)急處置的準備工作。
2.強化法律法規(guī)的可操作性。法律法規(guī)的制定，最終落腳在能夠真正有效地操作實施。在口岸突發(fā)事件應(yīng)對法律法規(guī)體系的逐步完善的過程中，相關(guān)法律法規(guī)是否具有切實可操作性，直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對的法律法規(guī)是否能夠得到有效實施，是否能夠發(fā)揮其價值與作用。無數(shù)次的突發(fā)事件的實踐證明，必須要有明確的法律制度，才能真正保障口岸突發(fā)事件應(yīng)對工作的順利開展，才能真正對事件加以有效應(yīng)對。目前，我國在口岸突發(fā)事件應(yīng)對法律體系中，存在的一個重要問題就是原則性規(guī)定較多，可操作性不強，法律法規(guī)已越來越難以應(yīng)對復(fù)雜和多變的口岸突發(fā)事件。因此，在今后的口岸突發(fā)事件法律體系構(gòu)建完善過程中，要高度重視增加具有可操作性的法律規(guī)定，舍棄過于籠統(tǒng)的“僵尸”條款。惟有如此，口岸突發(fā)事件應(yīng)對的法律法規(guī)才能真正得到切實、有效的實施。在我國，一部法律制定實施以后，往往國務(wù)院會制定實施細則，各部委、省、區(qū)、直轄市又會根據(jù)實際情況制定相關(guān)規(guī)定或者辦法，以增強法律本身的可操作性。例如《中華人民共和國出境入境管理法》制定出臺以后，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》，公安部相應(yīng)制定了《基層公安機關(guān)境外人員管理工作規(guī)范》，使得對外國人入出境管理有了逐步由粗到細的規(guī)范體系可供遵循。筆者建議，在口岸突發(fā)事件應(yīng)對法律體系構(gòu)建過程中，不妨也可以采用這一做法。即使新的《中華人民共和國出境入境管理法》2013年頒布實施后，仍然可以制定該法的實施細則或者配套出臺相關(guān)的規(guī)范性文件，以細化程序性規(guī)定，強化法律的可操作性。
3.完善應(yīng)急預(yù)案制度。應(yīng)急預(yù)案制度的建立是為責任機關(guān)對于口岸突發(fā)事件的應(yīng)對進行指導(dǎo)，也使公民對于突發(fā)事件應(yīng)對工作有了監(jiān)督依據(jù)。因此，可以加強社會性的監(jiān)督力量，建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，比如實施特定主體監(jiān)督制度，通過聘請社會監(jiān)督員、督察聯(lián)絡(luò)員等方式，彌補口岸突發(fā)性事件處理過程中執(zhí)法資源的缺乏問題，建立多種主體監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，對口岸突發(fā)事件進行全過程無死角的監(jiān)督。
（三）完善公民權(quán)利保障之設(shè)想
保障公民權(quán)利是建立完善應(yīng)急名律的根本目的和宗旨，應(yīng)急的客觀需要決定了個體的權(quán)利保障要服從于代表公益的應(yīng)急效率、效果的要求，但是效率優(yōu)先是相對的，權(quán)利保障則是必需的。我國名律歷來有重義務(wù)輕權(quán)利傳統(tǒng)，現(xiàn)有的應(yīng)急立法中也存在對行政應(yīng)急權(quán)力監(jiān)督機制不完善、對公民權(quán)利保障和救濟機制不健全的缺陷。完善應(yīng)急名律應(yīng)當重視歸公民基本權(quán)利的保障。
1.明確人權(quán)保障條款。保障公民權(quán)利是建立完善應(yīng)急名律的根本目的和宗旨，應(yīng)急的客觀需要決定了個體的權(quán)利保障要服從于代表公共利益的應(yīng)急效率、效果的要求，但是效率優(yōu)先是相對的，權(quán)利保障則是絕對的。人權(quán)保障的范圍是那些與人的基本價值和尊嚴直接聯(lián)系且并不與緊急措施發(fā)生必然沖突卻更容易受到應(yīng)急權(quán)力侵害的基本權(quán)利，如生命權(quán)、平等權(quán)、免遭酷刑、信仰自由、公力救濟權(quán)等。在口岸突發(fā)事件中，經(jīng)常會發(fā)生公權(quán)力損害公民私權(quán)利的情況，為了更好地實現(xiàn)對公民權(quán)利實時保護，大多數(shù)國家的憲法或法律都規(guī)定了，在國家“公權(quán)”限制公民“私權(quán)”的同時，應(yīng)當將公民的最低人權(quán)標準具體明確化，作為對公民個人權(quán)利的保障。如《美洲人權(quán)公約》、《歐洲人權(quán)公約》都規(guī)定了在緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障條款。
2.完善公民權(quán)利救濟制度。權(quán)利救濟制度不但是法治建設(shè)的組成部分，更是法治的切實保障。具體而言，就是行政賠償和行政補償機制的實現(xiàn)。完善《國家賠償法》中相關(guān)責任條款，強化突發(fā)事件應(yīng)對過程中處置機關(guān)及其工作人員依法行政和人權(quán)保障意識。目前，我國處置口岸突發(fā)事件方面，缺少國家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。由此產(chǎn)生的后果是，公民權(quán)利在“突發(fā)”的特殊情形下得不到切實有效的救濟。因此，筆者建議，在完善我國口岸突發(fā)事件應(yīng)對法律構(gòu)建的過程中，規(guī)定國家賠償?shù)膶ｉT款項，這樣既可以為公民權(quán)利救濟提供直接的法律依據(jù)，還可以彌補在賠償立法方面存在的不足。對于行政補償機制的完善，則主要依靠建立具有較強操作性的行政補償程序，建立補償決定程序中的協(xié)商機制和司法參與機制。
3.建立行政委托法律制度。參考國外相關(guān)應(yīng)急管理的法律制度來看，社會組織和公民在參與突發(fā)事件應(yīng)對處置時，應(yīng)當在事前得到政府或相關(guān)救援管理機構(gòu)的委托，而由此具備行政行為的能力，依法代表政府來履行相應(yīng)的處置權(quán)力。一旦參與應(yīng)急活動的社會組織或公民因自身的應(yīng)急處置行為造成自身或第三人損害的，該損失后果則應(yīng)當歸咎于政府或依法負有應(yīng)急處置職責的管理機構(gòu)來承擔。但我國現(xiàn)行法律體系中，對此方面的規(guī)定鮮有提及。實踐中，社會組織或公民個人在參與應(yīng)急處置過程中造成的損害結(jié)果，往往是由其本人承擔后果，這顯然是有違行政合理性的法律原則。筆者認為，在修改法律時明確參與應(yīng)急活動的社會組織和公民的法律身份，確立政府實施應(yīng)急救援工作的行政委托制度。
4.完善信息公開機制。首先，在口岸突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，相關(guān)信息的及時公開，輿論的正確引導(dǎo)，都應(yīng)當與處置工作同時進行、同步推進。其次，在處置過程中，要做到統(tǒng)一指揮部署、分類管理，防止謠言的擴散與虛假信息的肆意傳播，向上級機關(guān)傳遞的信息要及時準確，向公眾傳遞的信息要真實恰當。口岸突發(fā)事件是對社會發(fā)展過程產(chǎn)生廣泛影響的一類突發(fā)事件，尤其是其往往具備“涉外性”的特征，倘若處置不好，極易引發(fā)國際熱點或外交事件。再次，建立法律應(yīng)急機制。可以在口岸突發(fā)事件的發(fā)生的各個階段做出及時有效的反應(yīng)與處置工作，重點針對社會矛盾產(chǎn)生的根本原因緩解事件發(fā)展的局勢。最后，以立法、司法和執(zhí)法的手段有效解決矛盾。在立法的過程中注重完善對權(quán)力的擴大與限制的具體規(guī)定，相應(yīng)法律法規(guī)的建立與補充；在行政執(zhí)法過程中，注重執(zhí)法程序的合法性，避免不當?shù)男姓袨榧せ鐣堋⒓觿⊥话l(fā)事件的局勢。
