去年賣地收入少了兩萬億！ 今年“土地財政”何去何從？
2023-01-11 11:45:20 來源：第一財經日報
[ 回顧過往，“土地財政”有功有過，向前看，未來土地使用權出讓金逐漸減少已成為不爭的事實，財政收入長期對土地出讓金的依賴，也將難以維持，尋找新的財政收入增長點已經成為當前迫在眉睫的問題。 ]
【資料圖】
多年來，“土地財政”一直是熱議的經濟話題，今年也不例外。近期，第三方機構克而瑞統計的數據顯示，2022年，隨著我國房地產銷售端疲軟，土地出讓金收入下滑，全國土地市場成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬億，成交金額較2021年同期的6.8萬億減少超2萬億，降幅約三成。
“土地財政”，指的是地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，政府財政收入包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入。其中，國有土地使用權出讓收入屬于地方政府性基金預算收入，因不用上繳中央，土地出讓收入是1994年分稅制改革以來，地方財政的主要收入來源之一。
實際上，經歷了二十多年的快速增長，隨著我國房地產市場需求見頂，土地出讓金的增速明顯放緩，長期來看，地方政府高度依賴的“土地財政”將難以為繼，如何彌補土地出讓金下滑帶來的財政資金缺口，成為地方政府不得不面對的問題。2023年，甚至更遠的將來，“土地財政”又將去往何處？
“土地財政”依賴程度越來越高
我國國有土地使用權公開拍賣始于1987年12月1日，彼時，深圳會堂座無虛席，經過17分鐘的輪番叫價，深圳經濟特區房地產公司以525萬元拿下了這塊8588平方米的住宅用地，敲響了新中國成立以來國有土地使用權拍賣的“第一槌”。
根據《中國土地年鑒1996》的數據，1995年，全國通過出讓方式提供用地43403公頃，出讓金總額為420億元。1998年，我國正式開啟住房市場化改革，此后，隨著房地產行業的快速發展，該數據一路上漲，2007年，首次突破1萬億元，到2020年，我國國有土地使用權出讓金額已經升至8.4萬億元，是1998年的200倍。
根據財政部官網公布的數據，仔細觀察可以發現，2017年開始，我國土地出讓金的增長開始變得很有規律，連續四年，每年的增長金額都在1萬億左右，直到2021年，國有土地出讓金的增長速度開始放緩，僅增長3000億元左右。
土地出讓金快速增長的同時，地方財政對土地使用權出讓金的依賴程度也越來越大。根據第一財經測算，2017年開始，我國土地出讓金占地方財政總收入的比例（土地使用權出讓收入/地方政府一般公共財政預算收入+地方政府性基金預算收入+地方國有資本經營預算收入）連續五年超過三成，2020年占比達到43.59%，2021年下降至41.81%，仍在四成以上。
分區域來看，粵開證券研究院統計的數據顯示，我國東部地區經濟發達、人口持續流入、土地市場需求旺盛，土地出讓收入在地方綜合財力中的占比（土地財政依賴度）較高；而西部和東北地區土地市場不夠活躍，土地出讓收入相對較低，更依賴中央轉移支付。例如，2020年，浙江、江蘇、福建、山東、廣東、重慶6個省市的土地財政依賴度高于30%，分別達到51.9%、46.9%、40.3%、38.7%、33.8%和32.0%；而新疆、寧夏、青海、黑龍江、西藏5個省份對土地財政的依賴度偏低，均低于10%。
分城市來看，粵開證券研究院統計的數據顯示，2020年，廣州、長春、杭州、福州、南寧、海口、貴陽、西安、徐州、揚州、溫州、金華、襄陽、南充，這些城市對土地財政的依賴度都較高，政府性基金收入與一般公共預算收入的比值均達到1.5倍，甚至更高；牡丹江、深圳、錦州等地對土地出讓金收入依賴度相對偏低，其政府性基金收入與一般公共預算收入的比值分別為0.3倍、0.3倍和0.4倍。
土地出讓金下滑
然而，在土地財政依賴程度越來越高的同時，我國的土地使用權出讓金卻面臨下滑的事實。2022年，隨著我國房地產銷售端疲軟，土地使用權出讓金收入再次下滑。
此前，財政部發布的《2022年前三季度財政收支情況》顯示，2022年前三季度，我國的地方一般公共預算收入83217億元，按自然口徑計算下降4.9%。地方政府性基金預算本級收入42588億元，比上年同期下降26.4%，其中，國有土地使用權出讓收入38507億元，比上年同期下降28.3%。
近期，房地產研究機構克而瑞統計的數據顯示，2022年，我國商品房銷售面積為13.6億平方米，銷售額13.3萬億元，同比分別下降24%、27%，行業規模重回2015年。與此同時，全國土地市場成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬億，較2021年同期分別下降了37%、31%。
克而瑞地產研究院數據顯示，從土地成交建筑面積TOP20的城市來看，有12個城市的成交量相比上年有所減少，平均降幅達35.7%，降幅超過30%的城市多達7個，其中降幅最突出的當數遵義，成交建面剛剛超過1000萬平方米，同比降幅高達65%。
克而瑞地產研究院的研究報告顯示，除部分特別優質的地塊以外，土地市場底價成交、城投托底成為常態，不少城市城投拿地金額占比超過五成，沈陽、無錫城投托底拿地的比例甚至超過九成，市場低迷的城市城投拿地也盡顯疲態，流拍率高企。
價格方面，克而瑞地產研究院數據顯示，受一線城市供地質量提升的影響，2022年全國300城土地成交樓板價小幅上漲，增至3266元/平方米，再度創下歷史新高。不過，由于新房市場仍處于低位，加之房企資金壓力依然較大，房企拿地積極性仍處于低位，全年溢價率僅有3.7%，與上年同期相比，下降了7.9個百分點。從集中供地的22城來看，2022年有17個城市的地價下降。
那么，土地市場出讓規模為何下降？房地產研究機構中指研究院土地事業部負責人張凱在接受第一財經采訪時表示，與土地市場成交規模相關性最高的仍然是新房市場成交規模。2022年以來，受期房爛尾擔憂、房價上漲預期轉弱、居民收入預期悲觀三重因素影響，新房市場規模明顯縮量，導致房企拿地積極性高開低走。他指出，上述影響新房市場的三個因素中，能在2023年有顯著緩解的恐怕只有期房爛尾擔憂。而隨著疫情管控放開和經濟活動的逐步恢復，居民收入預期的轉變或將需要更長的時間；在“房住不炒”的基本國策下，房價上漲預期轉弱將不會有根本性的改變。因此短期的新房成交規模很難較2022年發生顯著好轉，土地市場隨之亦難有明顯的變化。
張凱進一步表示，從長期來看，土地市場與人口數量變化息息相關，人口凈流入的城市土地市場仍然能夠維持一定熱度，而人口凈流出的城市土地財政或將難以為繼。總體而言，我國城鎮化率已經接近瓶頸，人口老齡化、少子化對于住房需求均產生負面影響，土地市場成交規模整體呈現逐步下降的趨勢將是必然。
硬幣的正反面
任何事物都具有兩面性。“土地財政”二十多年來，為我國城市的快速發展做出了巨大貢獻，與此同時，也帶來了一系列的問題。
國家統計局的數據顯示，1999年，我國城市化水平為30.9%，比1995年提高1.9個百分點，城市化處于較低水平，而2021年，我國常住人口城鎮化率已經達到64.72%。
廈門大學教授趙燕菁在其出版的新書《大崛起：中國經濟的增長與轉型》中肯定了“土地財政”的價值，他表示，中國城市化偉大成就背后的重要原因，就是創造性地發展出了一套將土地作為信用基礎的制度——“土地財政”。在他看來，相對于“征稅”，通過“所出售土地的升值”來回收公共服務投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎設施建設融資，甚至還可以以補貼的方式為能夠帶來持續性稅收的項目融資。
與此同時，趙燕菁在其上述新書中也敘述了“土地財政”帶來的問題：“土地財政”的本質是融資，使得不動產變成投資品，一旦房價暴跌，大規模的資產貶值將導致難以想象的金融海嘯；“土地財政”不僅給地方政府帶來巨大財富，同時也給企業和個人快速積累財富提供了通道，同時，沒有機會投資城市不動產的居民與早期投資城市不動產的居民的貧富差距迅速拉開，房價上漲越快，貧富差距越大；另外，房地產市場發展“不協調、不平衡、不可持續”，還占用了大量應該用于其他發展項目的資源。
粵開證券研究院副院長、首席宏觀分析師羅志恒也認為，一方面，土地出讓收入為地方政府提供了大量財政收入來源，緩解了一般公共預算壓力；推動了城鎮化進程；形成了大量的基礎設施建設，直接帶動了經濟發展；推動了房地產快速發展。另一方面，土地財政也讓部分地區的高地價推動了高房價；間接推動了融資平臺和政府債務；在土地財政快速發展過程中，出現了破壞耕地的行為；在征地過程中因簡單粗暴執行和補償問題引發了部分社會問題等。
土地出讓規模急速擴張的同時，一些城市非理性供地為后期房地產市場轉弱也埋下了伏筆。克而瑞研究中心的相關研究報告表明，目前，我國約八成的城市市場需求及購買力明顯透支，近一半的城市土地供應過量，隨著房地產市場步入調整周期，去化壓力不斷加劇。另外，不少城市因大力發展新區便將供地指標向新區傾斜，但因為市政配套尚未真正落地，人口導入情況自然不甚理想，致使外圍區域供需周期性錯配。
資金缺口如何彌補
回顧過往，“土地財政”有功有過，向前看，未來土地使用權出讓金逐漸減少已成為不爭的事實，財政收入長期對土地出讓金的依賴，也將難以維持，尋找新的財政收入增長點已經成為當前迫在眉睫的問題。
對于上述問題，一部分觀點認為，應該從稅收方面著手。
趙燕菁表示，“土地財政”只是專門用來解決城市化啟動階段原始信用不足問題的一種特殊制度，隨著原始資本積累的完成，“土地財政”也必然會逐漸退出，如何彌補放棄“土地財政”造成的損失？他指出，可以仿效發達國家，從“土地財政”轉向“稅收財政”，突破現有的以間接稅為主的稅收體制。趙燕菁也表示，貿然放棄“土地財政”，對還未完成城市化原始資本積累的城市來說，存在巨大風險，另外，以間接稅為主轉向，以直接稅為主的改革也并非易事。因此，城市新區則應維持高效率的“土地財政”積累模式，另外，可以把巨大的利益調整分解到數十年的城市化進程中，隨著城市化水平的提高，逐漸演變為直接稅與間接稅并重，乃至以直接稅為主的模式。
回溯“土地財政”形成的原因，不少觀點認為，土地財政源于1994年開始的分稅制，因為分稅制改革導致地方收入占比低、支出占比高，這種資金缺口迫使地方政府不得不通過土地出讓、城投平臺等方式融資。對此，羅志恒曾在公眾號“粵開志恒宏觀”上發文表示，分稅制和住房市場化改革都只是“土地財政”的促成因素，以GDP為核心的政績考核機制才是問題的關鍵，激勵機制決定行為，引發了地方政府隱性債務和土地財政等連鎖反應。如果沒有分稅制，只要存在GDP考核，仍會產生資金饑渴和不足。
羅志恒則表示，未來，無論是土地供給還是需求都將呈現下降趨勢，這直接影響未來土地財政的可持續性，因此，未來構建地方穩定的財政來源極為重要，房地產稅開征是大勢所趨。同時，羅志恒也指出，房地產稅的體量短期內難以取代土地財政。
也有觀點認為，應該大力發展其他產業。萬通集團創始人馮侖近期在其微信視頻號“風馬牛地產研究院”中表示，當房地產銷售端出現下滑，不少城市都會開始出現土地財政的缺口，如何解決這些問題？這些城市應該大力發展房地產以外的其他產業，創造更好的營商環境，以此讓稅收增長的更快，來彌補賣地收入的缺口。
中泰證券首席經濟學家李迅雷近期公開撰文表示，國企資產是當前政府部門除了國有土地資產之外的最大一塊資產了，如果通過提質增效，若能夠讓300萬億元的國企總資產的回報率提高一個百分點，則就有3萬億元收益增加，基本可以彌補土地財政減少帶來的收入缺口。“當然這不是短期就能提升一個百分點，但只要堅持不懈地盤活國有資產，推進國企改革，若干年后，應該會有成效。”李迅雷補充道。
張凱對第一財經表示，改革開放以來，基建投資引領的城鎮化一直助推我國經濟高速增長。近年來，受到經濟下行的壓力，基建投資再次成為拉動經濟增長的引擎，而基建投資的成本依賴土地財政。此外，近期推出房產稅，將對房地產市場造成沖擊，從而進一步降低房企拿地意愿，對土地財政產生更大的壓力。因此，短期來看，土地財政難以替代。
“長期來看，盡管我國經濟發展對基建投資存在一定的路徑依賴，但城鎮化率、居民部門杠桿率即將達到增長瓶頸，基建投資+土地財政的經濟發展閉環難以為繼。”張凱認為，房地產稅作為長期、穩定的稅源，在近二十年房地產高速發展的基礎上也有足夠的存量房屋可供征稅，適合在未來長期替代土地財政補充財政缺口。
總的來看，上述不管是直接稅的稅收制度變革，征收房地產稅，還是大力發展其他產業，或是盤活國有資產，都不是一蹴而就的事情，那么，短期，如何保障房地產市場的穩定發展，讓地方財政平穩過渡？克而瑞研究院提出，當前應該提振市場信心，完善保交樓、保就業、銷售保價等兜底機制，緩解市場觀望情緒，需求端全面放松限購、限貸、限售，取消“限跌令”，政府回購商品房，與此同時，適當縮減供地規模，優化調整供地結構，以此破局短期樓市的困境。
近期，國家統計局原局長邱曉華公開表示，為了改善房地產消費觀，財政方面也應該發力。土地價格的高企是造成房價高的重要因素，因此，要適當降低城市土地出售價格，來促進開發商成本的下降，帶來房價的下降。另外，目前在銷售領域里的稅費負擔還是很重，應當適當降低，讓老百姓(603883)感受到政府的溫暖。同時，也應當降低金融機構的按揭抵押利率，目前的按揭抵押利率（4%）還是偏高的，應該降1到0.5個點。
